La política industrial regresa a Estados Unidos: de herramienta periférica a eje central de la estrategia nacional

Conclusiones principales

Estados Unidos está experimentando un retorno de la política industrial. La Ley de Chips y Ciencia y la Ley de Reducción de la Inflación, aprobadas durante el gobierno de Joe Biden, apoyan explícitamente a sectores específicos mediante múltiples instrumentos de política, lo que marca la transición de Estados Unidos de depender de la autorregulación del mercado a una configuración proactiva de la competitividad industrial por parte del gobierno. Esto no es un retroceso histórico, sino una corrección sistemática del consenso del libre mercado en la era de la globalización. Enfrentar el cambio climático, reparar las cadenas de suministro rotas y contrarrestar el modelo de desarrollo liderado por el Estado de China constituyen las tres fuerzas impulsoras de este giro.

De herramienta marginal a eje estratégico

En la historia de Estados Unidos, la política industrial nunca ha sido algo nuevo. En 1791, el primer Secretario del Tesoro, Alexander Hamilton, propuso en su Informe sobre las Manufacturas apoyar la industria nacional mediante aranceles y subsidios; a principios del siglo XIX, el "Sistema Americano" de Henry Clay combinó aranceles, banca nacional e infraestructura; en la década de 1930, las regulaciones industriales del New Deal de Roosevelt; durante la Guerra Fría, la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada de Defensa (DARPA) y las compras de defensa dieron origen a Internet, el GPS y la industria de los semiconductores; en la década de 1980, se creó Sematech para hacer frente a la competencia japonesa. Estos casos demuestran que, cada vez que Estados Unidos percibe una amenaza externa, se vuelve a recurrir a la mano del gobierno.

Sin embargo, durante mucho tiempo, la política industrial ha permanecido en una posición marginal en la narrativa político-económica de Estados Unidos. Edward Alden, investigador principal del CFR (Consejo de Relaciones Exteriores), señala que Estados Unidos ha sido históricamente "el más reacio a utilizar la política industrial de manera consistente", y que normalmente solo la adopta cuando enfrenta amenazas externas. Tras el fin de la Guerra Fría, esta aversión se hizo más pronunciada. Sin embargo, en los últimos cinco años, este paradigma se está rompiendo. Donald Trump respondió a la competencia global con barreras comerciales, mientras que el gobierno de Biden fue más allá, incorporando subsidios industriales en la ley, lo que marca la transformación de la política industrial de una herramienta de emergencia y encubierta a una estrategia nacional abierta y duradera.

¿Por qué ahora? Tres presiones superpuestas

Primero, el cambio climático ha transformado la transición energética de un imperativo moral a una oportunidad industrial. Estados Unidos necesita desarrollar capacidades de fabricación en sectores como baterías, vehículos eléctricos y energías limpias, para ocupar un lugar en la frontera tecnológica global. Segundo, la turbulencia en las cadenas de suministro globales ha expuesto la vulnerabilidad de la dependencia extranjera de productos críticos. Los responsables políticos han comenzado a vincular directamente la seguridad de las cadenas de suministro con la base industrial. Tercero, el ascenso económico de China ha cambiado las reglas del juego. China apoya las industrias de alta tecnología mediante un modelo liderado por el Estado; si Estados Unidos se basa únicamente en mecanismos de mercado, difícilmente podrá mantener una ventaja competitiva en sectores estratégicos. Por lo tanto, la política industrial se considera un instrumento necesario para la competencia entre grandes potencias.

Observaciones clave

Observación uno: la política industrial en Estados Unidos suele aceptarse bajo el nombre de la "seguridad". Desde las compras de defensa de la Guerra Fría hasta la Ley de Chips actual, la narrativa de la seguridad nacional ha proporcionado legitimidad política a la intervención gubernamental. Esto hace que sea difícil implementar la política de manera generalizada, pero cuando se centra en industrias estratégicas, goza de un fuerte consenso.Observación 2: Los instrumentos de política están pasando de los aranceles y el apoyo a la I+D hacia subsidios directos a gran escala y créditos fiscales. El informe del CFR define la política industrial como "acciones gubernamentales que fomentan o subsidian directamente la expansión de ciertos sectores económicos". Los proyectos de ley de la administración Biden son una manifestación concentrada de este enfoque, con mayor transparencia de las políticas y también más propensos a generar controversia internacional.

Observación 3: A nivel mundial, la política industrial ya es la norma desde hace tiempo. Europa tiene una tradición de industrias lideradas por el Estado, como la participación del gobierno francés en Renault y Airbus, impulsado por la cooperación de múltiples gobiernos; la UE recientemente ha promovido las industrias climática y digital a través de la Alianza Europea de Baterías y la Ley Europea de Chips. En Asia, Japón, Corea del Sur y la región de Taiwán han alcanzado posiciones de liderazgo global en ámbitos como los semiconductores gracias a las políticas industriales. Estados Unidos no es un líder, sino un jugador que reingresa.

Observación 4: Los efectos de la política industrial están llenos de incertidumbre. Japón alguna vez surgió gracias a la política industrial, pero luego cayó en un estancamiento prolongado; algunos economistas consideran que el éxito de Corea del Sur y Taiwán puede atribuirse al comercio abierto más que a la política industrial. Los críticos advierten que los subsidios recompensan el cabildeo en lugar de la innovación y distorsionan el mercado. Esto nos recuerda que, en el conjunto de herramientas de políticas, el "cómo hacerlo" es más importante que el "si hacerlo o no".

Impacto en la cadena industrial: ¿Quién se beneficia y quién soporta la presión?

Desde la dirección de las políticas, las industrias con importancia militar o estratégica, como los semiconductores, los vehículos eléctricos, las baterías y la energía limpia, se beneficiarán claramente. El Departamento de Defensa de EE. UU. ha fomentado durante mucho tiempo el crecimiento de la industria de semiconductores a través de sus adquisiciones, y la nueva política industrial extiende esta lógica a la manufactura avanzada de uso civil. Las industrias de apoyo, como la aeroespacial, los materiales avanzados y el software industrial, también pueden obtener efectos de derrame.

Las industrias relativamente presionadas incluyen las industrias de ensamblaje tradicionales que dependen de cadenas de suministro globales de bajo costo, así como las industrias intermedias que podrían perder competitividad debido a las distorsiones de las políticas. Más importante aún, la política industrial remodelará las relaciones entre eslabones aguas arriba y aguas abajo: las empresas líderes que reciben subsidios impulsarán el crecimiento de segmentos como equipos, materiales y servicios de ingeniería, pero las empresas que no logren incorporarse al marco de las políticas podrían enfrentar costos de factores más altos y barreras regulatorias.

Desde la perspectiva de la configuración regional, la nueva inversión industrial tenderá a fluir hacia regiones con costos de energía más bajos, logística conveniente y gobiernos locales que ofrezcan un respaldo activo. Los estados del Medio Oeste y del Sur de EE. UU. podrían convertirse en los principales lugares de ubicación de las nuevas instalaciones de fabricación. La política industrial está remodelando la geografía económica de Estados Unidos.

Impacto en las decisiones de inversión empresarial

La política industrial ha cambiado la "forma de hacer cuentas" de las empresas. Los subsidios y los créditos fiscales reducen el umbral de inversión, haciendo viables proyectos importantes que antes no eran económicamente rentables. Al mismo tiempo, las políticas también traen incertidumbre: las reglas de los subsidios pueden cambiar con los cambios de gobierno. Por lo tanto, las empresas prestarán más atención a los riesgos de las políticas e incorporarán variables políticas en su planificación de inversiones.

Para las empresas multinacionales, el atractivo del mercado estadounidense proviene en parte de los subsidios, pero la dirección de las políticas también puede exigir que las empresas reestructuren su distribución global de producción. Las decisiones sobre la cadena de suministro considerarán simultáneamente factores de costo, seguridad y geopolítica; la realidad del friend-shoring y del near-shoring es que la lógica política interviene cada vez más en la cadena de suministro.

Perspectivas de las tendencias industriales de EE. UU.: 2025-2030

En los próximos cinco años, el sistema industrial de EE. UU. presentará probablemente cuatro tendencias de evolución:1. La inversión en manufactura se concentrará en semiconductores, tecnologías limpias y baterías, formando un ecosistema industrial orientado por la estrategia nacional. 2. El gobierno federal se convertirá en el garante final de la actualización industrial, pero la distribución y los efectos de los subsidios estarán sujetos al escrutinio continuo del Congreso y del público. 3. Las fricciones entre la política industrial y las reglas del comercio internacional se intensificarán. Estados Unidos, mientras implementa políticas industriales a nivel interno, sostiene disputas con otros países en este ámbito, lo que podría impulsar el rediseño de las reglas internacionales sobre subsidios. 4. El empleo manufacturero de Estados Unidos podría experimentar una recuperación moderada, pero los nuevos puestos de trabajo no necesariamente fluirán hacia los cinturones industriales tradicionales; la capacitación de habilidades y la infraestructura de apoyo determinarán si las regiones pueden aprovechar esta ronda de inversiones.

En última instancia, el regreso de la política industrial no es una nostalgia por el pasado, sino una reconsideración de la lógica subyacente de la globalización. Estados Unidos intenta revitalizar, mediante la mano del gobierno, su capacidad manufacturera centrada en industrias estratégicas; este proceso estará inevitablemente lleno de tensiones, pero ya está remodelando el mapa industrial que conocemos.